Projet d’urbanisme et agilité.

Concevoir de façon spécifique

Un schéma linéaire de conception qui nie le caractère systémique du fonctionnement des territoires

Les textes réglementaires encadrant les documents d’urbanisme sont sous-tendus par une logique d’emboitement du général au particulier. Les enjeux de l’Etat, qui font l’objet d’une obligation de moyens ou de résultats, doivent être traduits successivement à différentes échelles par une succession d’outils: celle de la Région par le SRADDET, celle du bassin de vie par le SCOT puis celle de l’intercommunalité ou de la commune par le PLU ou PLUi.

Au sein des PLUi mêmes, les documents à produire relèvent d’un processus rationnel et linéaire d’élaboration. Sur la base d’un diagnostic exhaustif, les enjeux du territoire sont identifiés et le projet est élaboré. Le rapport de présentation le présente et le justifie. La stratégie d’aménagement qui en découle fonde le PADD lui-même traduit dans les pièces réglementaires.

Or ces principes théoriques nient deux réalités : la temporalité d’élaboration des différents documents qui ne sont jamais réalisés dans l’ordre logique et la traduction des orientations générales aux différentes échelles qui doivent s’adapter à la réalité des situations locales rencontrées. Ce qui est vrai à grande échelle peut ne l’être que partiellement à petite échelle. Et inversement. En matière de projet d’urbanisme, on ne zoome pas. On conçoit différemment à chaque échelle.

Dans la vie réelle, les documents d’urbanisme sont donc réalisés de manière itérative. Ils sont en permanente transformation malgré la lourdeur des procédures. Traitant de tous les points sans tenir compte des enjeux réels du territoire, très longs à élaborer pour être complets, ils ont un risque réel d’être obsolètes avant même d’être achevés…

Gestion de la diversité

Des territoires de plus en plus vastes, de plus en plus de thèmes…

Projet d’urbanisme aujourd’hui intercommunaux

Etablir un PLU à l’échelle intercommunale paraît logique car nous pratiquons au quotidien un espace bien plus vaste que celui de la commune. Lors de l’élaboration pourtant, on se heurte à la diversité des situations rencontrées, qui au sein d’un même EPCI peuvent être très contrastées : géographie, nature, activités économiques, dynamiques démographiques, disponibilités et valeurs foncières, niveau de services, tous ces éléments peuvent conduire à un fonctionnement fragmenté du territoire, à des clivages et mais surtout à des projets différents.

Des orientations communes peuvent alors être difficiles à formaliser mais dans tous les cas, elles ne pourront pas être déclinées de la même manière partout. Une fois validées, l’intégration de spécificités locales de plus en plus nombreuses s’avèrera nécessaire quand on changera d’échelle. Et l’amendement du projet commun sera certainement nécessaire …

Ce processus normal impose de concevoir un dispositif d’élaboration, étapes par étapes, partant d’un minimum d’éléments partagés qui gagneront en précision au fur et à mesure de la traduction réglementaire, sans remettre en cause ce qui a été réalisé précédemment. Ainsi, il n’est pas réaliste de n’envisager qu’un seul débat sur le PADD. Le premier doit avoir lieu très tôt afin de fixer les principes fondamentaux du projet politique. Mais il sera nécessaire de prévoir un voire deux débats supplémentaires au fur et à mesure de l’avancement des réflexions et de leur traduction dans l’espace.

Il en va de même pour l’élaboration réglementaire qui subira de nombreuses itérations, en partant d’une base commune pour aboutir à une règle adaptée à chaque secteur. Le nombre de règlements qui découle de ce processus peut être important, ce qui n’est pas un problème en soi s’ils traduisent un réel projet.

Tester la règle pour s’assurer de son caractère opératoire est également nécessaire. Cela peut conduire à la modifier mais parfois aussi amender d’autres pièces du PLUi (POA, PADD, OAP).

Ceci est notamment le cas pour ce qui concerne les capacités d’accueil et la consommation foncière.

Normales et logiques, ces itérations peuvent être dangereuses si des validations formelles n’ont pas été intégrées dans le processus du projet. En effet, un changement politique ponctuel peut conduire à remettre en cause des principes qui ont servi de base à la construction de l’ensemble du document. Les validations par étapes peuvent en limiter les effets en donnant une marge d’action et d’amendement à un nouvel élu mais en ne lui permettant pas de déstabiliser l’ensemble du projet. Ces décisions intermédiaires doivent porter sur des éléments de convergence et sur des priorités.

Intégration thématique

L’idéal de l’intégration a également frappé le PLUi. Comme on utilise toutes les politiques publiques relevant de l’urbanisme quand on habite un territoire, le PLUi qui cadre son aménagement, intègre une grande partie des actions qui en découlent.

Il doit traiter de multiples thèmes sans que les enjeux spécifiques liés au contexte local aient une influence sur le contenu réglementaire du diagnostic, du rapport de présentation ou du PADD. Le PLUi, pour ce qui est des pièces non opposables, n’est pas à la carte !

Quel que soit le contexte, devront être abordées les questions de démographie, d’habitat, d’économie, de commerce, de déplacements, de nature, d’agriculture, d’aménagement, de patrimoines naturel et culturel, d’énergie et la liste n’est pas close… Gare aux incohérences !

L’évaluation du potentiel foncier nécessaire à la réalisation du projet résultera d’un croisement entre les besoins liés aux stratégies thématiques et le capital foncier réellement disponible, tout en répondant à l’obligation de limitation de consommation foncière.

Cette évaluation ne peut se faire a priori que sur la base des documents existants. Mais la vérification de la cohérence du projet et notamment de l’adéquation avec les objectifs de consommation des sols se pourra se faire qu’une fois le règlement établi. Il y a donc un risque d’incohérence en fin de procédure… et nécessité de modifier l’ensemble des pièces pour corriger ce défaut. Là encore, l’itération est nécessaire et la procédure formelle du PLU ne la facilite pas.

L’intégration pose également trois grandes questions : celle de la diversité de maturité des réflexions thématiques sur le territoire, celle de la cohérence des choix et celle de la multiplicité des acteurs concernés.

Cette réalité s’accommode mal d’une méthode d’élaboration, linéaire et maîtrisée, telle qu’il faut la traduire par le biais des marchés publics. Outre la difficulté de traiter en cohérence l’ensemble des thèmes, le processus même est trop complexe en termes de gouvernance pour se plier à une procédure rigide et figée en termes de contenus, de réunions et de délais. L’introduction d’approches plus systémiques semble nécessaire, ce qui permet une évolution du projet en permanence pour s’adapter à la réalité du contexte.

On est loin encore de ce mode de conception. Les pièces obligatoires doivent être produites et cohérentes entre elles, faute de fragiliser juridiquement le document. Pourtant, certains items ne correspondent parfois à aucun enjeu du territoire ou bien le projet collectif les concernant n’est pas stabilisé au moment de l’approbation. On peut penser à la lutte contre le bruit par exemple ou à l’inventaire des places de stationnement. C’est obligatoire mais… où, pourquoi et qu’en faire ?

La conséquence de cette profusion thématique est de rendre les documents touffus et coûteux, diluant la stratégie locale dans un ensemble de mesures à la marge mais obligatoires. Le public s’y perd et … les élus aussi.

Enfin qui dit nombreux thèmes dit nombreux acteurs concernés. Les enjeux de gouvernance sont majeurs pour élaborer le projet mais également pour décider et stabiliser des éléments de stratégie qui alimenteront la traduction réglementaire, le tout dans un temps restreint.

Méthodes agiles

Et pourquoi ne pas gérer ces projets en utilisant des méthodes plus agiles ?

De nombreuses parties prenantes, un processus complexe et itératif, avec de nombreuses fonctionnalités possibles, mais un objectif minimal, celui de gérer le droit des sols, l’élaboration d’un PLUi qui s’accommode mal des modalités classiques de gestion de projet pourrait être facilitée en s’inspirant des méthodes développées dans le monde informatique et dans celui du design. Méthodes Agile et design thinking ne peuvent-ils pas aider les urbanistes et les élus à fabriquer un projet de territoire adapté, évolutif et à l’écoute des besoins des usagers locaux ?

Les méthodes Agile et celles plus récentes du design de service permettent en effet de gérer des projets complexes dont l’objectif final est connu, mais pas les détails qui permettront de l’atteindre. Si un squelette minimal de fonctionnalités est bien élaboré et testé, et ce en accord avec les utilisateurs, les fonctionnalités complémentaires sont ajoutées une à une et sont indépendantes les unes des autres. C’est donc le besoin prioritaire des usagers et la capacité à faire qui vont décider de l’ordre dans lequel le « produit » sera élaboré.

Ces méthodes assurent une bonne adaptation aux utilisateurs en répondant d’abord à ce dont ils ont prioritairement besoin. Les tests suivi de corrections permettent aussi de ne figer les fonctionnalités tant que les usagers ne les ont pas validés.

Le design thinking va plus loin en associant à l’élaboration du projet celui qui conçoit, celui qui fabrique, celui qui entretient et celui qui utilise. Fonctionnant à base de prototypes testés et amendés, il permet de réaliser des objets ou des services qui s’adaptent aux usagers, mais aussi aux gestionnaires de ces services.

Les PLUi auraient tout à gagner à être conçus de cette manière :

• Adapter les éléments à réaliser aux besoins et aux caractéristiques du territoire et de ses acteurs
• Prioriser en élaborant en premier ce dont on a réellement besoin
• Avancer pas à pas et affiner le projet en fonction des spécificités locales
• Tester et amender avant de tout figer